Międzypaństwowy Komitet Lotniczy to produkt rozpadu Związku Sowieckiego. W listopadzie 1991 roku marszałek lotnictwa Aleksander Jefimow, były dowódca lotnictwa wojskowego i wiceminister obrony ZSRS, który kierował w tym czasie komisją do spraw korzystania z przestrzeni powietrznej i kierowania ruchem lotniczym przy rządzie ZSRS, wystąpił z inicjatywą podpisania porozumienia gwarantującego zachowanie wspólnej przestrzeni powietrznej. Projekt ten poparły ministerstwa obrony i lotnictwa cywilnego. 21 listopada 1991 roku Międzyrepublikański Komitet Gospodarczy (MKG) ZSRS wydał rozporządzenie nr 11, powołujące do życia grupę roboczą, która miała przygotować porozumienie o działalności lotnictwa cywilnego państw próbujących utworzyć na gruzach imperium sowieckiego wspólnotę gospodarczą. Od 24 sierpnia 1991 roku nie funkcjonowała Rada Ministrów ZSRS i Komitet przejął część jej obowiązków do 26 grudnia 1991 roku, gdy formalnie przestał istnieć Związek Sowieckich Republik Socjalistycznych. Przewodniczącą grupy roboczej została Tatiana Anodina, dyrektor Państwowego Instytutu Naukowo-Badawczego Lotnictwa Cywilnego, najważniejszego ośrodka badawczego lotnictwa cywilnego w ZSRS.

Po dwóch tygodniach 6 grudnia 1991 roku MKG wydał postanowienie nr 5 o powołaniu Międzypaństwowego Komitetu Lotniczego (MAK) oraz postanowienie nr 6 o wyznaczeniu T. Anodiny przewodniczącą tego komitetu. W postanowieniu nr 5 MAK został określony jako organ międzypaństwowy, regulujący stosunki w zakresie lotnictwa i korzystania z przestrzeni powietrznej w granicach funkcji uzgodnionych przez umawiające się państwa. Komitet został uznany za następcę prawnego Państwowej komisji do spraw korzystania z przestrzeni powietrznej i kierowania ruchem lotniczym przy rządzie ZSRS, Państwowej komisji do spraw państwowego nadzoru nad bezpieczeństwem lotów statków powietrznych przy rządzie ZSRS, a także Ministerstwa Lotnictwa Cywilnego ZSRS w zakresie spraw wynikających z uczestnictwa Związku Sowieckiego w Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO).

Wszystkie te postanowienia zostały w istocie anulowane po dwóch dniach, gdy 8 grudnia 1991 roku Białoruś, Rosja i Ukraina podpisały porozumienie o utworzeniu Wspólnoty Niepodległych Państw. Państwa członkowskie Wspólnoty uznały bowiem Rosję za jedynego kontynuatora prawnego Związku Sowieckiego, a tym samym MAK nie mógł występować w roli następcy prawnego organów państwa sowieckiego. 21 grudnia rada szefów państw WNP uznała prawo Rosji do tego, aby kontynuowała ona członkostwo ZSRS w Organizacji Narodów Zjednoczonych, „włączając w to członkostwo w Radzie Bezpieczeństwa i innych organizacjach międzynarodowych”. 24 grudnia 1991 roku prezydent Borys Jelcyn skierował do sekretarza generalnego ONZ list, w którym poinformował go o decyzjach szczytu państw WNP i zaproponował zastąpienie nazwy „Związek Sowieckich Republik Socjalistycznych” terminem „Federacja Rosyjska”.¹

W grudniu 1991 roku Rosja w pełni przejęła zobowiązania ZSRS wynikające z członkostwa w organizacjach międzynarodowych. Jednakże Tatiana Anodina wraz z grupą osób postanowiła wykorzystać panujący wtedy chaos do podjęcia udanej próby przechwycenia tej części uprawnień organów państwowych ZSRS, która dotyczyła lotnictwa cywilnego. Zaczęła ona osobiście objeżdżać stolice państw postsowieckich i przekonywać tamtejsze rządy do podpisania „Porozumienia o lotnictwie cywilnym i o korzystaniu z przestrzeni powietrznej”. Za datę podpisania tego porozumienia uznaje się dzień 30 grudnia 1991 roku, gdy w Mińsku obradowała Rada Szefów Rządów państw WNP. Projekt porozumienia nie był przedmiotem obrad tej rady, gdyż zgłosiła go osoba prywatna, a nie państwo członkowskie Wspólnoty. T. Anodina w prywatnych kontaktach uzyskała pod swoim projektem podpisy trzech premierów (Azerbejdżanu, Białorusi i Tadżykistanu) oraz podpisy wicepremierów pozostałych państw WNP. Przyszła przewodnicząca MAK-u osobiście chodziła od gabinetu do gabinetu i przekonywała polityków do podpisania porozumienia. We wspólnym memorandum ICAO i MAK-u powiada się, że porozumienie było podpisane w Mińsku w okresie od 12 do 25 grudnia 1991 roku. Zaoczny tryb podpisania tej umowy określony został jako „rozpatrzenie protokolarne”. Porozumienie o lotnictwie cywilnym określa przestrzeń powietrzną WNP terminem „jednolita przestrzeń powietrzna”² i przewiduje organizację jednolitego systemu zarządzania ruchem lotniczym. Czuwać nad tym powinna Rada do spraw lotnictwa i korzystania z przestrzeni powietrznej, której organem wykonawczym miał być Międzypaństwowy Komitet Lotniczy.

Punktem wyjścia było więc formalne uznanie w artykule pierwszym porozumienia o lotnictwie cywilnym trwałości jednego z ważnych geopolitycznych atrybutów Związku Sowieckiego – przestrzeni powietrznej. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia w artykule dziewiątym tego porozumienia, że MAK jest następcą prawnym konkretnych organów władzy państwowej Związku Sowieckiego – komisji do spraw korzystania z przestrzeni powietrznej i kierowania ruchem lotniczym przy rządzie ZSRS, komisji do spraw państwowego nadzoru nad bezpieczeństwem lotów statków powietrznych przy rządzie ZSRS, a także Ministerstwa Lotnictwa Cywilnego ZSRS w zakresie spraw wynikających z uczestnictwa Związku Sowieckiego w Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), chociaż w tym czasie obowiązywała już zasada, że kontynuatorem prawnym Związku Sowieckiego jest Rosja, a nie WNP. 15 czerwca 1992 roku MAK zarejestrował „Porozumienie o lotnictwie cywilnym i o korzystaniu z przestrzeni powietrznej” w ICAO, podając za datę nabrania mocy prawnej przez dokument 25 grudnia 1991 roku, a więc ostatni dzień funkcjonowania władz Związku Sowieckiego. Natomiast dopiero 31 stycznia 1994 roku porozumienie to zostało zarejestrowane w sekretariacie wykonawczym WNP. W tym wypadku za datę wstąpienia umowy w siłę podano 30 grudnia 1991 roku. Rodzi to wrażenie podwójnej osobowości MAK-u, co jest charakterystyczne dla wielu instytucji postsowieckich. Na użytek zewnętrzny występuje on jako prawny następca Związku Sowieckiego, a na użytek wewnętrzny odgrywa rolę organu międzypaństwowego. W odniesieniu do katastrofy smoleńskiej oznacza to, że badanie przyczyn tej katastrofy powierzone zostało nie organowi władzy Federacji Rosyjskiej, ale prawnemu następcy nieistniejącego już państwa – Związku Sowieckiego.

Ponieważ „Porozumienie o lotnictwie cywilnym i o korzystaniu z przestrzeni powietrznej” nigdy nie zostało ratyfikowane przez parlamenty państw członkowskich WNP, można się zastanawiać nad jego legalnością i tym samym nad legalnością MAK. Tym bardziej, że Rada do spraw lotnictwa cywilnego WNP faktycznie nie funkcjonuje i nie nadzoruje działalności MAK jako swojego organu wykonawczego. Umożliwiło to przejawienie się w działalności Międzypaństwowego Komitetu Lotniczego konfliktu interesów polegającego na tym, że formalna lojalność względem nowych suwerennych państw, wynikająca z międzypaństwowego charakteru komitetu, zastąpiona została lojalnością względem indywidualnych bądź grupowych interesów osób tworzących ten organ. Zresztą od początku Międzypaństwowy Komitet Lotniczy wyglądał jak przedsięwzięcie Tatiany Anodiny i grupy osób z nią związanych, które postanowiły wykorzystać dla swoich interesów część kompetencji rozpadającego się państwa sowieckiego w zakresie bezpieczeństwa lotów. W tym wypadku możemy mówić o strukturalnym konflikcie interesów, który – zdaniem Andrzeja Zybertowicza – występuje wtedy, gdy „obecne w jakiejś organizacji osoby znajdujące się w konflikcie interesów wywierają (dzięki ich liczbie lub umiejscowieniu w hierarchii) trwały wpływ, powodujący, że organizacja funkcjonuje w sposób różny od jej oficjalnej misji”.³

Porozumienie powierzyło Komitetowi szereg funkcji w zakresie koordynacji działań państwowych organów zajmujących się lotnictwem cywilnym i obroną. Spośród wymienionych w porozumieniu 21 obszarów działalności MAK w pełni realizuje tylko dwa zadania – badanie wypadków lotniczych i reprezentację państw WNP w organizacjach międzynarodowych. Natomiast w Rosji w latach dziewięćdziesiątych przekazanych zostało komitetowi wiele zadań wykraczających poza ramy porozumienia, a odnoszących się do sfery bezpieczeństwa lotów. W szczególności prezydent FR dekretem nr 904 z 13 czerwca 1996 roku ustanowił „do czasu przyjęcia aktów ustawodawstwa lotniczego” odpowiedzialność MAK-u za bezpieczeństwo lotów na terytorium Rosji, a zwłaszcza za organizację systemu niezależnego badania wypadków lotniczych. Jest to niezgodne z międzynarodowymi regulacjami ICAO, które określają wyłączną odpowiedzialność państw za bezpieczeństwo lotów. Natomiast rząd FR uchwałą nr 367 z 23 kwietnia 1994 roku przekazał MAK-owi „uprawnienia i odpowiedzialność federalnego organu władzy wykonawczej” w zakresie certyfikacji statków powietrznych i ich komponentów, certyfikacji produkcji sprzętu lotniczego, certyfikacji portów lotniczych i ich wyposażenia, certyfikacji instytucji wytwarzających sprzęt lotniczy oraz akredytacji instytucji i ekspertów wykonujących certyfikację. Zgodnie z uchwałą rządu z 22 kwietnia 1997 roku MAK powinien realizować te zadania w oparciu o „Regulamin Lotniczy” (Awiacyonnyje prawiła) przyjęty przez radę do spraw lotnictwa cywilnego WNP, a nie w zgodzie z ustawodawstwem rosyjskim. W ten sposób MAK uzyskał ogromną władzę nad lotnictwem w Rosji. Nie tylko przyznaje certyfikaty samolotom, lotniskom i biurom konstrukcyjnym, ale także posiada wyłączne prawo badania katastrof. Bada on skutki własnych pomyłek. MAK unika odpowiedzialności tylko dlatego, że zawsze przerzuca odpowiedzialność za katastrofy i wypadki lotnicze na załogi samolotów.⁴ Praktyka ta jest warunkiem powodzenia działalności komercyjnej komitetu. Innymi słowy, wyniki badania przyczyn wypadku polskiego Tu-154M były znane już w momencie powierzenia tej sprawy komitetowi Anodiny. Nie trzeba było w tej sprawie czekać na raport końcowy. Władze polskie powinny o tym wiedzieć, chociażby na podstawie prostej analizy publikacji na temat MAK, które od kilku lat regularnie ukazują się w Rosji.

W okresie burzliwych przemian instytucjonalnych władze wykonawcze Rosji (prezydent i rząd) powierzyły tymczasowo uprawnienia i obowiązki federalnego organu władzy państwowej organizacji międzypaństwowej do tego nie uprawnionej. „Porozumienie o lotnictwie cywilnym i o korzystaniu z przestrzeni powietrznej” z 30 grudnia 1991 roku nie przewiduje tak szerokich uprawnień MAK, zakłada podporządkowanie tego komitetu Radzie Lotnictwa Cywilnego WNP, która praktycznie nie działa, na dodatek nie zostało ratyfikowane przez żadne państwo postsowieckie, tak więc nie ma pewności, czy jest ono legalne. Natomiast obowiązująca od 1997 roku ustawa federalna Kodeks Lotniczy wyraźnie stwierdza, że badanie wypadków lotniczych na terenie Federacji Rosyjskiej i przeprowadzanie obowiązkowej certyfikacji w zakresie lotnictwa cywilnego powinno być realizowane przez organ wyposażony w funkcje kontroli państwowej, którym nie jest MAK jako organizacja międzypaństwowa. Tym samym wykonywanie przez MAK wielu zadań na terenie Federacji Rosyjskiej na podstawie aktów ustawodawczych prezydenta i rozporządzeń wykonawczych rządu wydanych przed 1997 rokiem uznać można za niezgodne z prawem z chwilą wejścia w życie Kodeksu Lotniczego. Ponieważ zakres uprawnień MAK nie został zmodyfikowany po 1997 roku, to działa on nadal na podstawie aktów prawnych, które już nie obowiązują. Ponadto zgodnie z regulacjami ICAO odpowiedzialność za bezpieczeństwo lotów nad terytorium Federacji Rosyjskiej powinno ponosić państwo rosyjskie, a nie organ międzypaństwowy. Z tego punktu widzenia można się zapytać o to, czy badanie przyczyn katastrofy lotniczej pod Smoleńskiem w dniu 10 kwietnia 2010 roku wykonane zostało w zgodzie z obowiązującym w Rosji prawem, a zwłaszcza w zgodzie z Kodeksem Lotniczym. Czy więc państwo polskie w ogóle powinno przyjmować do wiadomości istnienie organizacji o tak dziwnym statusie i wątpliwej legalności jak Międzypaństwowy Komitet Lotniczy?

W wypadku MAK możemy mówić nie tylko o strukturalnym konflikcie interesów polegającym na trwałej niezgodności pomiędzy formalnie założonymi celami tej organizacji, a celami faktycznie realizowanymi. W opinii krytyków MAK i jej przewodniczącej spośród 21 zadań wymienionych w porozumieniu powołującym do życia MAK, instytucja ta w pełni realizuje tylko dwa, a częściowo dalszych 12. W szczególności nie wykonuje zadań w sferze obronności. Konflikt interesów uległ także instytucjonalnemu utrwaleniu i rozszerzeniu, wyrażającemu się po pierwsze, w trwałej sprzeczności przepisów prawa regulujących sferę lotnictwa cywilnego, a po drugie, w nadaniu MAK statusu przedstawicielstwa dyplomatycznego. 10 października 1995 roku MAK skierował do rządu Federacji Rosyjskiej projekt „Porozumienia między Rządem Federacji Rosyjskiej a MAK o warunkach jego przebywania na terenie Federacji Rosyjskiej”. Pomimo sprzeciwu Ministerstwa Spraw Zagranicznych rząd zaakceptował ten projekt. Następnie Duma Państwowa, pomimo negatywnej opinii biura prawnego, ratyfikowała tę umowę. Międzypaństwowy Komitet Lotniczy, któremu władze Rosji powierzyły uprawnienia i zobowiązania federalnego organu władzy państwowej, nie tylko jest organizacją międzypaństwową, ale także korzysta na terenie Rosji z immunitetu dyplomatycznego, a jego siedziba jest eksterytorialna. To znaczy, że kierownictwo MAK-u korzysta na terenie Rosji z immunitetu dyplomatycznego. Na dodatek pracowników MAK-u, którzy nie są obywatelami Rosji, chroni – zdaniem Bondariowa – dożywotni immunitet jurysdykcyjny.⁵ Tak więc do końca życia nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności karnej za swoją działalność w komitecie. Podjęta po pewnym czasie próba przyjęcia przez Dumę Państwową ustawy anulującej porozumienie między rządem Rosji a MAK-iem zakończyła się niepowodzeniem. Biorąc pod uwagę specyficzny status MAK trzeba się zastanowić nad przebiegiem ewentualnych sporów prawnych związanych z badaniem przyczyn katastrof lotniczych z udziałem obcych statków powietrznych na terenie Federacji Rosyjskiej lub z udziałem rosyjskich statków powietrznych na terenie innych państw. Istotne znaczenie może mieć skarga skierowana do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeciwko Federacji Rosyjskiej przez krewnych ofiar katastrofy Tu-154M, która miała miejsce 22 sierpnia 2006 roku nad Ukrainą. W związku z raportem MAK-u uznającym wyłączną winę załogi państwo rosyjskie zostało oskarżone o naruszenie prawa do postępowania sądowego.⁶

Włodzimierz Marciniak

¹ Szerzej na ten temat por. W. Cybukow, Problemy prawopriejemstwa w Sodrużestwie Niezawisimych Gosudarstw. MGIMO, Moskwa 1994, ss. 61.

² Użyty w oryginale termin jedinoje wozdusznoje prostranstwo tłumaczyć można na język polski jako „jednolita przestrzeń powietrzna” lub „zjednoczona przestrzeń powietrzna”.

³ A. Zybertowicz, Strukturalny konflikt interesów jako fundament III RP. Tekst powielany. Wydruk, s. 1.

⁴ Por. M. Ziarnik, Zawsze orzekają winę pilotów. „Nasz Dziennik”, 22.07.2010.

⁵ A. Bondariow, podając tę informację, powołał się na statut MAK, który nie jest dostępny na oficjalnej stronie internetowej komitetu. Por. Pamiętajcie o honorze…

⁶ Por. MAK wyspecjalizował się w profesjonalnym krętactwie. Rozmowa z W. Juśką, przedstawicielem organizacji „Ostatni Lot”. „Nasz Dziennik”, 18.02.2011. Więcej informacji na stronie internetowej organizacji „Ostatni lot” (http://www.reis612.ru).